Handel uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (ang. European Union Emissions Trading System, EU ETS) na stałe zagościł jako przedmiot analiz i wypowiedzi polityków poszczególnych partii. „Moda” na EU ETS nie wzięła się znikąd, chociaż sam system jest już niemal pełnoletni, gdyż został uruchomiony w 2005 r.
Dlaczego ostatnio tak głośno o tym systemie?
Jego wzmożona ostatnio medialność wynika z faktu, że handel uprawnieniami do emisji oddziałuje na każdego z nas za pośrednictwem cen towarów. Każdy produkt w ostatecznym koszcie, jaki płaci nabywca, ma zaszyte koszty energii. I mówiąc każdy należy to traktować dosłownie, o ile tylko nie kupujemy czegoś od pustelnika żyjącego samowystarczalnie. Płacąc za strzyżenie u fryzjera ponosimy również koszty tego, że w danym zakładzie paliło się światło, a maszynki do golenia były ładowane. Gdy kupujemy zeszyt płacimy za energię elektryczną potrzebną do wyprodukowania papieru, a zamawiając coś przez Internet i otrzymując paczkę ponosimy koszty wyprodukowania benzyny niezbędnej do przetransportowania od nadawcy naszego zakupu. A jeżeli te produkty czy też usługi mają zaszyte koszty energii to zawierają w sobie również koszty związane z funkcjonowaniem EU ETS.
System handlu emisjami – trudny przedmiot dyskusji
W tytule swojej opinii stwierdzam, że system handlu emisjami jest trudnym przedmiotem dyskusji. Obserwacja ta nie wynika tylko z tego, że sam EU ETS stanowi dość skomplikowaną materię badawczą ze względu na liczne wyjątki od podstawowej reguły, wiele aktów składowych go regulujących (dyrektywa z 2003 r. stanowiąca jego podstawę, akty implementujące go do systemów prawnych państw członkowskich, liczne akty delegowane Komisji Europejskiej oraz soft law), ale również dlatego, że analizę utrudniają liczne polityczne założenia leżące u jego podstaw. Zarówno entuzjaści jak i krytycy często dość płynnie przechodzą od obrony/krytyki jego mechanizmów do obrony/krytyki wartości stojących u jego podstaw. A zatem skoro EU ETS jest taki wszechogarniający, to warto byłoby wiedzieć o nim kilka podstawowych faktów, aby łatwiej było się odnaleźć w medialnym szumie.
Na czym polega EU ETS?
Na początku warto zadać sobie podstawowe pytanie, czyli na czym w ogóle polega EU ETS? System ten w swoich założeniach jest bardzo prosty. Emisje gazów cieplarnianych (głównie dwutlenku węgla) w pewnych gałęziach przemysłu powiązane są z wymogiem umorzenia uprawnień do emisji (ang. European Union allowances; EUA). Każda tona emisji odpowiada jednemu uprawnieniu. Warto pamiętać, że nie wszystkie rodzaje gazów cieplarnianych i nie wszystkie sektory są objęte EU ETS. Pozostałe emisje (tzw. non-ETS) również powinny być redukowane, jednak system kontroli redukcji w nich jest mniej rozbudowany i nie występuje w nim obowiązek zakupu uprawnień do emisji. System EU ETS pokrywa około 40% unijnych emisji.
Fundamentalna reguła systemu
Fundamentem całego systemu zatem jest reguła „emitent gazów cieplarnianych płaci”. Próbując zrozumieć EU ETS regułę tę można potraktować jako punkt wyjścia. Będzie ona podlegać wielu ograniczeniom i przekształceniom, ale powinna pozwolić na zachowanie w pamięci, że system został skonstruowany po to, aby ograniczać emisje gazów cieplarnianych. Jednym z przykładów takiego wyłomu od tej podstawowej reguły jest chociażby to, o czym była mowa w poprzednim akapicie, tj. że nie wszystkie sektory i nie wszystkie gazy cieplarniane są objęte EU ETS.
Bezpłatne uprawnienia – dla kogo?
Kolejnym istotnym wyjątkiem od „emitent gazów cieplarnianych płaci” jest występowanie tzw. bezpłatnych uprawnień. Każde państwo członkowskie UE, poza uprawnieniami aukcyjnymi, tj. takimi, które może wystawić na aukcjach i sprzedać, otrzymuje również bezpłatne uprawnienia, które mają łagodzić skutki transformacji energetycznej w przemyśle. Część państw członkowskich, w tym Polska, otrzymuje dodatkowo bezpłatne uprawnienia w ramach tzw. „derogacji dla energetyki”. Są one przeznaczane na zielone inwestycje mające wytwarzać energię elektryczną w krajach, w których PKB na mieszkańca w 2013 r. nie przekraczało 60% unijnej średniej. Takie rozwiązanie podyktowane jest świadomością, że część państw członkowskich samodzielnie nie posiada wystarczających środków na transformację energetyczną i potrzebują one dodatkowych mechanizmów osłonowych.
Liczba bezpłatnych uprawnień przez długi czas znacznie przewyższała swoim udziałem liczbę uprawnień, które należało zakupić. Jak wskazują dane z European Environment Agency w przypadku Polski w latach 2005-2020 83% przyznanych uprawnień było bezpłatnych, natomiast zaledwie 17% miało charakter aukcyjny.
Cel utworzenia systemu
EU ETS stworzony został, aby poprzez czynnik finansowy wpływać stymulująco na emitentów w celu poszukiwania bardziej wydajnych i mniej emisyjnych technologii. Ma to wynikać z kolejnego istotnego elementu EU ETS, czyli faktu, że co roku liczba uprawnień do emisji jest mniejsza. Podlega ona redukcji o współczynnik liniowy, który od 2021 r. wynosi 2,2%, czyli co do zasady, w każdym następującym po sobie roku na rynku jest tych uprawnień mniej. W ten sposób z roku na rok cena uprawnień powinna się zwiększać, a zatem emitenci powinni być coraz bardziej chętni do poszukiwania nowych rozwiązań technologicznych.
Wykorzystanie środków pozyskanych w ramach systemu EU ETS
Środki pozyskiwane ze sprzedaży uprawnień trafiają do budżetów państw członkowskich. Nie jest jednak zawsze tak, że całość środków pozyskanych przez dane państwo może zostać wykorzystana przez nie, gdyż w ramach EU ETS występuje m.in. Fundusz Modernizacyjny oraz pula solidarnościowa, które stanowią mechanizm przepływu środków ze sprzedaży uprawnień z gospodarek bogatszych do tych biedniejszych. Z danych przedstawionych przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska wynika, że w latach 2013-2020 budżet Polski uzyskał ok. 35 mld zł ze sprzedaży uprawnień. Połowa z tych środków powinna była być spożytkowana na cele proklimatyczne. Warto również nadmienić, że pod koniec 2021 r. w komunikacie Komisja Europejska zaproponowała, aby 25% środków pochodzących ze sprzedaży uprawnień trafiało do budżetu UE jako dochody własne.
Czy udaje się osiągnąć cel systemu?
Czy jednak powyższy model sprawdza się? Odpowiedź na to pytanie uzależniona jest od tego komu je zadamy. Bezkrytyczni zwolennicy EU ETS będą podkreślać, że wzrost cen uprawnień jest naturalną konsekwencją transformacji energetycznej i pozwala budować Europie nowoczesny przemysł. Bezkrytyczni przeciwnicy EU ETS natomiast zapewne podniosą fakt, że wysokie koszty zakupu utrudniają a nie ułatwiają transformację, a poza tym każde państwo członkowskie może organizować własne bezpieczeństwo energetyczne w sposób, który samo uznaje za właściwy. Prawda natomiast jest jak zwykle bardziej skomplikowana.
Wpływ systemu EU ETS na rynek europejski
Niewątpliwie EU ETS nie jest doskonały. Ze względu na dopuszczenie instytucji finansowych do obrotu uprawnieniami mogą one podlegać sztucznym zabiegom giełdowym mającym wpływać na ich cenę w sposób odbiegający od zwykłej gry rynkowej. Dodatkowo obciążenia związane z transformacją gospodarki, ze względu na różne punkty startowe, są diametralnie różne dla poszczególnych państw członkowskich. Również przyśpieszanie tempa zmian w trakcie trwania poszczególnych faz (EU ETS dzieli się na fazy, obecnie między 2021-2030 trwa IV faza) może negatywnie wpływać na stabilność systemu. Jednak faktem jest również, że od momentu jego powstania udział odnawialnych źródeł w całkowitym zużyciu energii wzrósł niemal dwukrotnie (Eurostat wskazuje, że był to wzrost z 10,24% w 2005 r. do 19,73% w 2019 r.). Niewątpliwie również Europa musi rozwijać nowe technologie, aby posiadać własne, niezależne know-how technologiczne. Musi również aktywnie partycypować w ochronie klimatu i podejmować wysiłki redukcyjne, aby uniknąć dalszego wzrostu średniej światowej temperatury.
Jak oceniać system?
Przy całej jednak swej niedoskonałości pomysł wyjścia z EU ETS jest de facto pomysłem wyjścia z UE, gdyż w praktyce trudno znaleźć narzędzie prawne, które pozwoliłoby zawiesić jednostronnie Polsce stosowanie handlu uprawnieniami do emisji. Jednak trwające prace nad pakietem FIT for 55, w ramach którego planowana jest również zmiana EU ETS, mogą stanowić dobry czas na proponowanie reformy systemu, aby ograniczyć jego niedoskonałości.
Autor: Piotr Mikusek – doktorant w Szkole Doktorskiej Nauk Społecznych UW, ekspert Fundacji Republikańskiej.
