Sprawa Kopalni węgla brunatnego „Turów” nie znika z nagłówków medialnych. Nakazanie natychmiastowego wstrzymania wydobycia oraz nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 000 euro dziennie na mocy postanowień TSUE z 21 maja oraz 20 września 2021 r. po raz kolejny zainicjowało dyskurs dotyczący energetyki konwencjonalnej w Polsce.
To dobry moment by przybliżyć podstawowe ramy prawne prowadzenia wydobycia ze złóż kopalin, funkcjonowania zakładów górniczych oraz stosowanych środków ochrony środowiska. W serii artykułów postaramy się pokazać w jaki sposób działa w Polsce przemysł wydobywczy.
Jeden z dziesięciu
Co dziesiąty Polak zamieszkuje na obszarze, w którym prowadzono lub będzie się prowadziło eksploatację górniczą[1]. Szkody wyrządzane przez ruch zakładów górniczych stały się przedmiotem wielu opracowań[2] i uznaje się je za istotny problem społeczny. Pomimo to, paliwa kopalne nadal stanowią podstawę polskiej gospodarki energetycznej – w 2020 r. były źródłem ponad 80% produkowanej energii elektrycznej. Węgiel brunatny, węgiel kamienny oraz ropa naftowa, czyli najważniejsze surowce zasilające elektrownie są przedmiotem regulacji ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r.
Do kogo należy węgiel?
Złoża węgla, węglowodorów (w tym ropy naftowej), rud metali, soli, kamieni szlachetnych i pewnych innych kopalin są objęte prawem własności górniczej, które przysługuje wyłącznie Skarbowi Państwa. Niezależnie od tego czy takie złoże położone jest głęboko pod ziemią czy przy jej powierzchni nie należy ono do właściciela gruntu (*chyba, że jest nim Skarb Państwa).
Prawo własności górniczej umożliwia Skarbowi Państwa korzystanie ze złóż kopalin z wyłączeniem innych osób oraz rozporządzanie tym prawem przez ustanowienie użytkowania górniczego. To właśnie na podstawie umowy użytkowania górniczego inne podmioty mogą wydobywać węgiel czy węglowodory ze złoża. Nie jest to jednak jedyny warunek, który należy spełnić by móc eksploatować przestrzeń podziemną. Umowa o ustanowieniu użytkowania górniczego staje się bowiem skuteczna z dniem uzyskania odpowiedniej koncesji. Dopiero połączenie instrumentu prawa cywilnego i prawa administracyjnego uprawnia do pojęcia działalności wydobywczej.
Czy tak jest wszędzie?
Polski sposób regulacji prawnej górnictwa zwany jest systemem koncesyjnym. Obok niego wyróżnia się także system akcesji, system oparty na wolności górniczej oraz system wyłączności państwa. Pierwszy z nich (przyjęty m.in. w Wielkiej Brytanii i USA) polega na tym, że prawo własności gruntu obejmuje również wszystko co znajduje się pod jego powierzchnią. Właściciel gruntu może bez odrębnego zezwolenia ze strony organów państwa założyć kopalnię i rozporządzać wydobytymi surowcami, jednakże powinien stosować się do przepisów regulujących prowadzenie działalności górniczej.
System wolności górniczej (funkcjonujący dawniej w Niemczech) opiera się na założeniu, że każdy ma prawo do poszukiwania złóż kopalin na terytorium danego kraju. Jeśli odnalezione złoże spełnia odpowiednie kryteria bilansowe – poszukiwacz może wystąpić do właściwych organów o wydanie aktu nadania, który uprawni go do prowadzenia wydobycia i nabycia własności kopalin. Ostatni system – wyłączności państwa, jak sama nazwa wskazuje, przewiduje, że prawo do złóż kopalin oraz ich eksploatacji przysługuje tylko państwu.
Wpływ prawa UE, Polska przed TSUE
Złoża kopalin są istotnym zasobem naturalnym państw członkowskich Unii Europejskiej i są one suwerenne w zakresie praw do złóż na ich terytoriach. Prawo unijne (przede wszystkim dyrektywy) wpływa jednak na krajowe porządki prawne, w szczególności w zakresie prowadzenia działalności wydobywczej, ochrony środowiska czy ochrony pracowników w zakładach górniczych. Jednym z istotnych unijnych aktów prawnych w dziedzinie górnictwa jest dyrektywa PE i Rady 94/22/WE z 30.05.1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów.
Transpozycja tej dyrektywy do polskiego porządku prawnego stała się przedmiotem sporu, którego finał miał miejsce przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. W sprawie Komisja Europejska przeciwko Polsce C‑569/10 TSUE stwierdził, że Polska uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 94/22/WE i nie zapewniła, aby dostęp do działalności polegającej na poszukiwaniu, badaniu i produkcji węglowodorów był pozbawiony wszelkiej dyskryminacji. W efekcie uchwalona została tzw. nowela węglowodorowa (ustawa z dnia 11.07.2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw), na mocy której zmodyfikowany został model reglamentacji działalności wydobywczej.
Aktualny spór z Czechami nie jest zatem pierwszą sytuacją, w której Polska stanęła przed organami unijnymi w sprawach związanych z koncesją na wydobywanie kopalin.
O zasadach eksploatacji złoża i warunkach udzielenia koncesji opowiemy w kolejnym wpisie.
Autor: Małgorzata Radkowska-Gizelska – doktorant w Katedrze Prawa Cywilnego, Handlowego i Ubezpieczeniowego WPiA UAM w Poznaniu, prawnik w praktyce IP i Nowych Technologii w kancelarii Kolegial. Autor publikacji z zakresu prawa rzeczowego, medycznego i prawa nowych technologii.
[1] L. Florkowska, I. Bryt-Nitarska, Społeczne aspekty szkód górniczych, Przegląd Górniczy 2015/11, s. 102.
[2] por. m.in. J. Bednorz, Społeczno-ekonomiczne skutki eksploatacji węgla w Polsce, Górnictwo i Geologia 2011/4, s. 5-17; L. Florkowska, I. Bryt-Nitarska, Społeczne aspekty szkód górniczych, Przegląd Górniczy 2015/11, s. 101-105.
