Każdy podmiot angażujący swe środki w realizację inwestycji, a nade wszystko podmioty rynku finansowego, zainteresowane są przed wszystkim odpowiednim ich zabezpieczeniem, a w dalszej kolejności uzyskaniem oczekiwanej stopy zwrotu. W skomplikowanych projektach infrastrukturalnych istotną rolę odgrywają różnorakie systemy nadzoru nad prawidłowym zaprojektowaniem, budową, a w dalszej kolejności funkcjonowaniem danej inwestycji.
A jak jest w przypadku inwestycji sektora MFW?
Nie inaczej rzecz się ma w przypadku budowy elementów otoczenia prawnego dla budowy sektora morskiej energetyki wiatrowej w Polsce. Z uwagi na fakt, że na polskich obszarach morskich jak dotąd nie udało się zrealizować żadnej istotnej inwestycji tego typu, a funkcjonujące od lat przedsiębiorstwa raczej skupiały swoją uwagę na innych obszarach aktywności, wprowadzane regulacje prawne dotyczące morskiej energetyki wiatrowej siłą rzeczy mogą czerpać i czerpią z doświadczeń w funkcjonowaniu przepisów regulujących pokrewne rodzaje działalności człowieka na morzu.
Nowelizacja Ustawy o bezpieczeństwie morskim
Jednym z elementów tworzenia otoczenia prawnego dla rozwoju morskiej energetyki wiatrowej w Polsce jest opublikowana 29 lipca 2022 roku w nowelizacja ustaw o bezpieczeństwie morskim oraz o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2022 roku, poz. 1604). Spośród szeregu zmian wprowadzonych przez Sejm RP w tym akcie na pierwszy plan wysuwają się kwestie związane z bezpieczeństwem budowy i eksploatacji morskich farm wiatrowych na Morzu Bałtyckim. Służyć ma temu rozbudowany system nadzoru wykonywanego przez wyspecjalizowane podmioty, posiadające odpowiednie zasoby i doświadczenie. Nadzór ten jest oparty między innymi o system certyfikacji kolejnych etapów budowy i eksploatacji morskich farm wiatrowych, czyli potwierdzenia zgodności działań podejmowanych przez zaangażowanych w budowę przedsiębiorców nie tylko z wymogami wynikającymi z polskiego systemu prawa stanowionego, ale również i ze standardów branżowych, czy też obowiązujących norm jakości. Czy opublikowana ustawa zawiera optymalne z punktu widzenia inwestorów rozwiązania dowiemy się zapewne za jakiś czas, na podstawie doświadczeń nabytych w pierwszej kolejności z realizacji projektów offshorowych tzw. „pierwszej fazy”. Bazując jednakże na analizie warunków funkcjonowania różnych przedsiębiorców eksploatujących dotychczas zasoby polskiej wyłącznej strefy ekonomicznej Morza Bałtyckiego można pokusić się o wstępną ocenę efektu prac naszego ustawodawcy.
Wysoki stopień ryzyka prac na morzu
Nie trzeba chyba nikogo przekonywać jak wysokim stopniem skomplikowania i ryzyka cechuje się jakakolwiek aktywność podejmowana na morzu. Czy to działalność armatora floty handlowej, czy to rybołówstwo, czy też w końcu eksploatacja zasobów naturalnych znajdujących się pod dnem morskim, takich jak złoża ropy naftowej i gazu ziemnego. Działalność przedsiębiorstw „offshorowych” wiąże się z koniecznością ponoszenia znacznych nakładów finansowych, zapotrzebowaniem na wysoce wyspecjalizowaną kadrę, czy wreszcie nieprzewidywalnością tego, co kryje w sobie morze.
Niejednokrotnie identyfikowane ryzyka wielokrotnie przewyższają natężeniem te, z którymi spotykamy się przy realizacji i eksploatacji podobnych inwestycji na lądzie. Aby należycie je zidentyfikować, sparametryzować, a następnie wdrożyć wystarczające mechanizmy zabezpieczające, niezbędne jest współdziałanie wszystkich interesariuszy projektu, w szczególności tych zajmujących się nadzorem i certyfikacją.
Uznana organizacja
Ustawodawca w omawianej noweli nadzór nad spełnianiem wymagań przy budowie i eksploatacji morskiej farmy wiatrowej zgodnie z art. 113g ust. 1 powierzył tzw. „uznanej organizacji”. Jest nią „organizacja uznana przez Komisję Europejską zgodnie z przepisami Unii Europejskiej w zakresie wspólnych reguł i norm dotyczących organizacji dokonujących inspekcji i przeglądów statków”. Jakkolwiek można zgłaszać pewne zastrzeżenia do samej konstrukcji definicji ustawowej („idem per idem”), niemniej jednak istotnym jest ograniczenie możliwości sprawowania tej funkcji wyłącznie do określonego kręgu podmiotów, które pozyskały tzw. „uznanie”, czyli przeszły w gruncie rzeczy dość skomplikowaną ścieżkę akredytacji zgodnie z normą PN-EN ISO/IEC 17065.
Wymagane doświadczenie
Ponadto ustawa wymaga, aby podmioty te legitymowały się stosownym doświadczeniem w zakresie oceny dokumentacji technicznej oraz nadzoru nad budową, przebudową lub eksploatacją morskich farm wiatrowych lub zespołów urządzeń albo sztucznych wysp lub konstrukcji lub innych urządzeń i instalacji zlokalizowanych na morzu daje odpowiednią rękojmię profesjonalizmu certyfikatora. Dodanie w kryterium doświadczenia w realizacji innych niż elektrownie wiatrowe sztucznych wysp lub konstrukcji, z uwagi na fazę rozwoju polskiego sektora morskiej energetyki wiatrowej, jest jak najbardziej słuszne. Zdać sobie należy sprawę z tego, że jak dotąd jedyną istotną aktywnością związaną ze wznoszeniem konstrukcji stalowych na akwenach polskich obszarów morskich, była eksploatacja podmorskich złóż ropy naftowej i gazu ziemnego przy pomocy kilku platform wiertniczych i eksploatacyjnych. Poprzestając zatem wyłącznie na doświadczeniu we wznoszeniu morskich elektrowni wiatrowych ustawodawca ograniczyłby możliwość wyboru tylko do zagranicznych podmiotów (w Polsce żadna farma wiatrowa na morzu nie funkcjonuje). Zaś w przypadku wskazania doświadczenia nabytego przy realizacji inwestycji tego typu tylko na polskich obszarach morskich wybór zostałby ograniczony wyłącznie do kilku podmiotów rodzimych, co zapewne spotkałoby się z zarzutem ograniczenia zasad konkurencji podmiotów działających na rynku wspólnotowym.
Certyfikacja morskich farm wiatrowych
Również słusznym z punktu widzenia specyfiki realizacji projektu offshorowego jest wprowadzenie trzech różnych certyfikatów: zgodności projektowej, dopuszczenia do eksploatacji oraz odnawiany periodycznie certyfikat bezpieczeństwa eksploatacji, którego okres ważności ustawodawca określił na 5 kolejnych lat. Podział ten wiąże się z ogólnymi etapami realizacji tego typu projektów (projektowanie – budowa – eksploatacja), zaś same certyfikaty uznać należy za specyficzne kamienie milowe na ścieżce utrzymania zgodności produktu z wymogami, jakim jest morska farma wiatrowa.
Upoważnienie do wydawania certyfikatów
Ustawodawca nie poprzestał jednakże tylko na wspomnianych wyżej dwóch elementach składających się na ogólną kompetencję danego podmiotu do sprawowania omawianych funkcji certyfikującej i nadzorującej, wprowadzając dodatkowy wymóg uzyskania przez uznaną organizację upoważnienia do wydawania przedmiotowych certyfikatów. Upoważnienie to wydawane jest przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa określa również elementy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie nakładając na uznaną organizację między innymi obowiązek stworzenia zbioru przepisów tej organizacji warunkujących wydanie certyfikatu, a także procedur nadzorczych. Obowiązek ten jest jak najbardziej zrozumiały – w końcu główni uczestnicy procesu budowlanego powinni znać ścieżkę dojścia do efektu końcowego w postaci certyfikatu, którą określa dana organizacja. Sprzyja to optymalizacji kosztowej i czasowej każdego projektu. Przy czym należy zauważyć, że łatwiejszą drogę do spełnienia tegoż obowiązku będą miały przedstawicielstwa spółek zagranicznych, które pełniły podobną funkcję przy budowie morskich farm wiatrowych na akwenach innych od polskich obszarów morskich. Wystarczy skorzystać z doświadczenia i podobnych procedur podmiotów powiązanych w ramach grupy kapitałowej, dostosowując oczywiście treść dokumentów do wymogów powszechnie obowiązujących przepisów prawa w Polsce i uwzględniając lokalne warunki realizacji inwestycji infrastrukturalnych, które mogą nie pokrywać się z doświadczeniami podmiotów zagranicznych. Właśnie w tych odrębnościach i specyfice lokalnej upatruję pewne utrudnienie w implementacji posiadanych procedur.
Procedura pozyskania upoważnienia
Procedura pozyskania upoważnienia jest wszczynana wyłącznie na wniosek i kończy się wspomnianą decyzją administracyjną oraz wpisem do rejestru – wykazu uznanych organizacji uprawnionych do wydawania certyfikatów, prowadzonego przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej. Wpis ten może zostać cofnięty w przypadku utraty przez uznaną organizację uznania Komisji Europejskiej lub też, jeśli jej działalność zagraża bezpieczeństwu życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska morskiego lub bezpieczeństwa żeglugi. Cofnięcie może nastąpić także wtedy, gdy organizacja ta działa z naruszeniem zasad niezależności, bezstronności, profesjonalizmu lub staranności zawodowej.
Za wyjątkiem utraty uznania Komisji Europejskiej pozostałe kryteria wykreślenia z wykazu są ujęte dość ogólnikowo. Interpretując zapis dość szeroko i restrykcyjnie, każde zagrożenie życia i zdrowia lub też naruszenie zasady bezstronności będzie skutkować skreśleniem z listy. Jakkolwiek odbędzie się to również na drodze decyzji administracyjnej, to jednakże w tym przypadku środkiem zaskarżenia nie jest odwołanie od decyzji, a tylko wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tego samego ministra. Jest to zatem zdecydowanie inna sytuacja od tej, w której jeden organ administracji wydaje rozstrzygnięcie, a zupełnie inny kontroluje jego poprawność, co sprzyja ocenie spełnienia przesłanek do wykreślenia uznanej organizacji z innej perspektywy przez organ drugiej instancji.
Pozyskanie akredytacji
Wprowadzone rozwiązania w zakresie nadzoru i certyfikacji uznać należy za konieczne, jakkolwiek sama możliwość świadczenia tego typu usług, z uwagi na potrzebę istotnego zdynamizowania rozwoju sektora jest zbyt sformalizowana. Sama procedura pozyskania akredytacji przez uznaną organizację w naszych realiach może zająć do 12 miesięcy. Wprowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwego ministra może przesunąć gotowość do certyfikacji i nadzoru przez uznaną organizację o kolejne przynajmniej 6 miesięcy. W kategoriach czystej fantastyki należy potraktować ustawowe terminy rozpatrzenia sprawy administracyjnej określone w art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Tak samo jak i dla przedsiębiorców budowa morskich farm wiatrowych w warunkach prawa polskiego jest czymś nowym, tak samo zastrzeżenie to dotyczy również i wszystkich organów administracji biorących udział w rozwoju sektora. Brak odpowiedniego doświadczenia, utartych praktyk, a także odpowiedniej ilości kompetentnych urzędników w stosunku do ilości nałożonych na nich obowiązków, skutkować zapewne będzie istotnym wydłużeniem procedur administracyjnych. W tym stanie deklaracje o oddaniu „pierwszego prądu” do sieci w roku 2025 należy uznać za wysoce optymistyczne.
Ocena wprowadzanych rozwiązań prawnych
Konkludując cieszy uchwalenie kolejnego rozwiązania prawnego mającego wpływ na rozwój sektora morskiej energetyki wiatrowej i przybliżającego nas do oczekiwanego tzw. „pierwszego prądu”, co istotnie poprawi bezpieczeństwo energetyczne kraju. Z drugiej strony niepokoi charakterystyczna dla naszego systemu prawnego nadmierna formalizacja i zbyt duże zaangażowanie aparatu administracyjnego w proces budowy infrastruktury, co z pewnością wpłynie na wydłużenie czasu realizacji projektów. W końcu sektor morskiej energetyki wiatrowej tworzony jest głównie przez podmioty prywatne (nawet te z udziałem Skarbu Państwa należy uznać za takie), finansowane ze źródeł pozabudżetowych i również ubezpieczanych przez podmioty prywatne. Czy zatem to nie rynkowi należało pozostawić wybór jednostki certyfikującej i nadzorującej oraz odpowiedzialność za skutki tego wyboru? Czy wprowadzona procedura nie naruszy i tak mocno napiętego harmonogramu budowy morskich farm wiatrowych? Czy wreszcie wprowadzenie instytucji upoważnienia przyznawanego w drodze decyzji administracyjnej w świetle procedury akredytacji uznanej organizacji nie stanowi nadmiernej kontroli ze strony organów administracji?
