Europejski system handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) pozostaje jednym z podstawowych instrumentów polityki klimatycznej Unii Europejskiej. Jego celem jest stopniowe ograniczanie emisji gazów cieplarnianych przy jednoczesnym wsparciu rozwoju technologii niskoemisyjnych oraz zwiększeniu kosztów działalności instalacji wykorzystujących paliwa kopalne. System od lat budzi jednak obawy przedsiębiorstw energochłonnych konkurujących z producentami spoza UE, którzy nie ponoszą porównywalnych kosztów związanych z emisją CO 2.
Założenia rewizji EU ETS
17 lipca 2026 r. Komisja Europejska opublikowała propozycję rewizji systemu EU ETS, która ma łączyć realizację celów klimatycznych z ochroną konkurencyjności europejskiej gospodarki. Projekt zakłada dostosowanie systemu handlu emisjami do unijnego celu redukcji emisji netto o 90% do 2040 r., zwiększenie przewidywalności jego funkcjonowania, a także rozszerzenie instrumentów finansowania transformacji przemysłu i mechanizmów solidarnościowych w ramach systemu.
Proponowana rewizja nie oznacza jednak odejścia od dotychczasowego kierunku polityki klimatycznej ani rezygnacji z cen uprawnień do emisji jako bodźca inwestycyjnego. Komisja dąży natomiast do takiego ukształtowania EU ETS, aby wpływy z aukcji uprawnień oraz mechanizm bezpłatnego przydziału uprawnień w większym stopniu wspierały modernizację europejskiego przemysłu energochłonnego.
„Z jednej strony dużo podmiotów wiązało z tą zmianą nadzieje na korektę polityki, która powodowała ryzyko utraty konkurencyjności europejskiego przemysłu, a w szczególności polskiego przemysłu energochłonnego. Z drugiej strony część sektora obawiała się, czy wprowadzone zmiany nie pogłębią stagnacji i obserwowanego już procesu deindustrializacji.”
Dostosowanie mechanizmu funkcjonowania EU ETS
Komisja Europejska proponuje dostosowanie ścieżki redukcji puli uprawnień do celu klimatycznego na 2040 r., a jednocześnie umożliwienie dalszego wprowadzania uprawnień do obrotu w kolejnych latach. Propozycja zakłada złagodzenie tempa zaostrzania systemu EU ETS poprzez obniżenie współczynnika redukcji podaży uprawnień (linear reduction factor – LRF) z obecnych 4,3% rocznie oraz planowanych od 2028 r. 4,4% do 3,7% w latach 2031-2035 oraz 1,7 % od 2036 r.
Projekt obejmuje również reformę Rezerwy Stabilności Rynkowej (Market Stability Reserve – MSR). Komisja proponuje powrót do absorpcji 12% nadwyżki uprawnień z rynku rocznie, zamiast obecnych 24% i coroczne obniżanie od 2029 r. progów MSR o 4%. Ma to poprawić płynność rynku i ograniczyć nadmierne wahania cen w warunkach stopniowo kurczącej się podaży. Dodatkowo system EU ETS ma zostać uzupełniony o możliwość uwzględniania trwałego pochłaniania dwutlenku węgla oraz wykorzystania ograniczonej liczby wysokiej jakości międzynarodowych jednostek emisyjnych.
Istotnym elementem zmian będzie również rewizja benchmarków, czyli wskaźników emisyjności wykorzystywanych do ustalania liczby bezpłatnie przydzielanych uprawnień. Komisja proponuje zasady ich aktualizacji na lata 2031-2035 oraz 2036-2040, które mają lepiej odzwierciedlać rzeczywiste tempo redukcji emisji w poszczególnych sektorach. Proponowany sposób aktualizacji benchmarków może ograniczyć ryzyko ustalania poziomów nieosiągalnych dla większości instalacji. Jednocześnie nadal będzie wywierać presję na zbliżanie się do wyników osiąganych przez najbardziej efektywne zakłady. Zmiany mają zostać przyjęte w ramach tzw. szybkiej ścieżki legislacyjnej i obowiązywać z mocą wsteczną, obejmując również 2026 r.
„Obecna propozycja dotycząca współczynnika redukcji wydaje się mało satysfakcjonująca dla sektora energochłonnego ponieważ musimy pamiętać, że pierwotnie dla IV fazy EU ETS wskaźniki te były na dużo niższym poziomie. Dodatkowo, w mojej ocenie nie są to obecnie rozwiązania, które mogłyby w pełni zatrzymać proces deindustrializacji. Widzimy jednak kierunek, który Komisja Europejska zamierza utrzymywać, realizując cele dekarbonizacyjne.”
Bezpłatny przydział uprawnień
Jedną z najważniejszych propozycji wynikających z projektu rewizji EU ETS jest utrzymanie do 2040 r. mechanizmu bezpłatnego przydziału uprawnień do emisji dla instalacji narażonych na ryzyko ucieczki emisji. W przypadku sektorów objętych CBAM mechanizm ten ma obowiązywać do 2038 r. Przydział bezpłatnych uprawnień ma jednak zostać uzależniony od realizacji inwestycji dekarbonizacyjnych. Zgodnie z projektem rewizji 80% uprawnień przysługujących w pięcioletnim okresie byłoby przekazywane w rocznych transzach po zatwierdzeniu planu dekarbonizacji, w którym operator instalacji będzie musiał wykazać, w jaki sposób zamierza ograniczyć emisyjność instalacji i osiągnąć znaczącą redukcję emisji. Pozostałe 20% trafiłoby do przedsiębiorstwa dopiero po potwierdzeniu realizacji inwestycji oraz osiągnięciu wymaganego poziomu redukcji emisji.
W propozycji przewidziano wyłączenia od warunkowości otrzymania bezpłatnych uprawnień do emisji dla 10% najbardziej efektywnych instalacji, instalacji nisko- i zeroemisyjnych oraz instalacji obejmujących projekty wdrażane w ramach Funduszu Innowacyjnego, ETS Investment Booster oraz Banku Dekarbonizacji Przemysłu.
„Podmioty, które oczekiwały poluzowania polityki klimatycznej i wyraźnego sygnału łagodzącego założenia systemu EU ETS, a tym samym zmniejszającego koszty funkcjonowania w jego ramach, zapewne nie są w pełni zadowolone z zaproponowanych zmian. Myślę, że również druga strona liczyła na inne rozwiązania niż te, które zostały przedstawione. Proponowane zmiany nadal wymagają dalszej pracy - przykładem są benchmarki, które będą musiały zostać ponownie zweryfikowane.”
Finansowanie dekarbonizacji przemysłu
Utrzymanie bezpłatnego przydziału uprawnień może częściowo ograniczyć ryzyka kosztowe, ale nie rozwiąże problemu konkurencyjności, jeżeli przedsiębiorstwa nie będą dysponowały kapitałem niezbędnym do realizacji inwestycji. Powiązanie pełnego bezpłatnego przydziału z wydatkami na dekarbonizację może stanowić impuls modernizacyjny, lecz dla przemysłu energochłonnego będzie również istotny obciążeniem finansowym i organizacyjnym.
Odpowiedzią na te wyzwania mają być dodatkowe instrumenty finansowe. Projekt reformy przewiduje zobowiązanie państw członkowskich do przeznaczania 50% krajowych przychodów z systemu EU ETS na inwestycje w dekarbonizację sektorów objętych systemem.
Komisja proponuje utworzenie mechanizmu ETS Investment Booster o wartości 30 mld EUR, którego finansowanie zostanie zapewnione poprzez przeznaczenie 400 mln uprawnień do emisji. Od 2031 r, jego funkcję miałby przejąć Bank Dekarbonizacji Przemysłu o finansowaniu w wysokości 100 mld euro na projekty ograniczające emisje.
Projekt przewiduje także dalsze wsparcie za pośrednictwem Funduszu Innowacyjnego, rozszerzenie Funduszu Modernizacyjnego o dodatkową pulę 280 mln uprawnień do emisji i redystrybucję 10% uprawnień z aukcji na rzecz 16 państw o niższych dochodach. Skuteczność tych instrumentów będzie
zależała nie tylko od wielkości dostępnych środków, lecz także od tempa ich uruchamiania i szczegółowych zasad ich funkcjonowania.
Skuteczność reformy EU ETS
Rada, Parlament i Komisja zakładają osiągnięcie porozumienia w sprawie rewizji dyrektywy ETS w pierwszym kwartale 2027 r. Propozycja Komisji pokazuje, że Unia Europejska nie zamierza rezygnować z EU ETS jako podstawowego instrumentu redukcji emisji. Komisja dąży natomiast do przekształcenia systemu w silniejszy mechanizm finansowania inwestycji oraz powiązanie ochrony przed ryzykiem ucieczki emisji z modernizacją zakładów prowadzoną na terytorium Unii Europejskiej.
O powodzeniu reformy przesądzi jednak to, czy przedsiębiorstwa otrzymają warunki umożliwiające przeprowadzenie transformacji. Cena emisji może stanowić impuls inwestycyjny, ale sama nie zapewni dostępu do konkurencyjnej cenowo energii, odpowiednich technologii ani infrastruktury służącej transportowi i składowaniu CO 2. Jeżeli elementy te nie będą rozwijane równolegle, rosnąca presja regulacyjna będzie zwiększać ryzyko ograniczania produkcji oraz przenoszenia działalności i lokowania nowych inwestycji poza Unię Europejską.
„Proponowane zmiany nie są wystarczające żeby w całości odwrócić trend deindustrializacji. Natomiast mogą stanowić punkt wyjścia do kolejnych zmian. W mojej ocenie pozytywnym sygnałem jest podejście państw członkowskich, które co raz częściej budują koalicje mające na celu utrzymanie konkurencyjności europejskiego przemysłu energochłonnego”
