System EU ETS w założeniu miał być jednym z filarów transformacji klimatycznej UE. Dziś coraz częściej staje się jednak źródłem napięć między ambitną polityką klimatyczną a realiami gospodarczymi państw członkowskich. Rosnące koszty, presja przemysłu oraz narastający spór polityczny sprawiają, że system znajduje się w punkcie zwrotnym, a dyskusja o jego reformie przybiera na sile.
W ostatnich latach ceny uprawnień do emisji CO₂ znacząco przekroczyły wcześniejsze prognozy, co dla Komisji Europejskiej oznacza narastający problem polityczny. Do państw najbardziej obciążonych systemem EU ETS w energetyce należą Polska, jak i Czechy czy Bułgaria. Jednocześnie coraz więcej państw wskazuje na negatywny wpływ EU ETS na konkurencyjność przemysłu. Argument ten podnoszą m.in. Włochy, a spadek produkcji przemysłowej w UE dodatkowo wzmacnia obawy o pozycję gospodarczą Europy. W efekcie to właśnie przemysł stał się główną osią sporu o przyszłość systemu. Dodatkowym czynnikiem presji są zmiany regulacyjne – aktualizacja benchmarków na lata 2026–2030 oraz rozpoczęcie procesu wycofywania bezpłatnych uprawnień dla sektorów objętych mechanizmem CBAM. Ograniczenie ich podaży może bowiem prowadzić do dalszego wzrostu cen uprawnień.
Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen zwróciła uwagę na niewystarczające wykorzystanie środków z EU ETS przez państwa członkowskie do wsparcia przemysłu. Według jej wypowiedzi z lutego br., mniej niż 5 proc. przychodów z systemu trafia na dekarbonizację przemysłu. Jeszcze gorzej sytuacja wygląda w Polsce. Z raportu Najwyższej Izby Kontroli wynika, że w latach 2013–2025 Polska uzyskała ponad 31 mld euro ze sprzedaży uprawnień, jednak jedynie 1,3 proc. tych środków przeznaczono na cele związane z redukcją emisji gazów cieplarnianych.
Polityczna burza wokół ETS: postulaty bez szans na realizację
W Polsce system EU ETS stał się jednym z głównych tematów debaty politycznej. Prawo i Sprawiedliwość promuje koncepcję jednostronnego wyjścia z systemu, co w praktyce byłoby niemożliwe i skutkowałoby postępowaniem naruszeniowym wobec Polski. Mimo to kandydat PiS na premiera Przemysław Czarnek zapowiedział złożenie uchwały zobowiązującej rząd do zaprezentowania w terminie 14 dni planu opuszczenia EU ETS. W jego ocenie takie działanie obniżyłoby rachunki za energię o kilkadziesiąt procent.
Dodatkowo przed posiedzeniem Rady Europejskiej 19 marca prezydent Karol Nawrocki skierował do premiera Donalda Tuska stanowisko postulujące odejście przez UE od systemu, argumentując to potrzebą ograniczenia presji kosztowej na przemysł i zahamowania deindustrializacji UE. Wśród postulatów znalazła się też całkowita rezygnacja z wdrożenia ETS2.
- Wprowadzenie możliwości uiszczania opłaty zastępczej zamiast umarzania uprawnień do emisji Zgodnie z przedstawioną propozycją wysokość opłaty zastępczej powinna być określana corocznie przez państwa członkowskie z uwzględnieniem krajowych uwarunkowań, przy czym jej maksymalny poziom nie powinien przekraczać średniorocznej ceny najtańszego funkcjonującego na świecie systemu handlu uprawnieniami do emisji CO2 w roku poprzedzającym jej ustalenie. Opłata miałaby być uiszczana bezpośrednio do budżetów państw członkowskich.
- Mechanizm „soft price cap” poprzez uwalnianie uprawień z rezerwy stabilności rynkowej (MSR) Mechanizm zakłada uwolnienie 100 mln uprawnień w sytuacji, gdy średnia cena uprawnień za poprzedni miesiąc kalendarzowy przekracza poziom 10 EUR/tCO2eq. W przypadku dalszego utrzymywania się cen powyżej tego poziomu na rynek powinna trafiać dodatkowa liczba uprawnień wynosząca 150% liczby uprawnień uwolnionych w poprzednim uruchomieniu mechanizmu.
- Wykluczenie udziału instytucji finansowych z rynku i ograniczenie spekulacji Uprawnienia do emisji miałyby być dostępne wyłącznie dla instalacji objętych systemem EU ETS oraz dla podmiotów bezpośrednio powiązanych z ich obsługą operacyjną.
- Rezygnacja z wycofywania bezpłatnych uprawnień dla przemysłu Postulat ten obejmuje utrzymanie przydziałów w sektorach objętych CBAM oraz zawieszenie aktualizacji benchmarków produktowych na lata 2026-2030. Poziom przydziałów miałby pozostać na poziomie obowiązującym w latach 2021-2025.
Pod wpływem rosnącej presji politycznej, rząd zaczął aktywniej komunikować postulaty w obszarze wymaganej rewizji EU ETS i wskazywać na swoją rolę w negocjacjach. 19 marca Minister Klimatu i Środowiska Paulina Hennig Kloska przedstawiła postulaty Polski, których część jest zbieżna z alternatywnymi propozycjami obozu prezydenckiego. Postulowana jest także rezygnacja z obowiązkowego wdrażania ETS2 do 2030 r. Wśród przedstawionych postulatów znalazły się:
- Zwiększenie liczby bezpłatnych uprawnień dla przemysłu i utrzymanie bezpłatnych uprawień dla sektorów objętych CBAM.
- Zmniejszenie obciążeń kosztami ETS dla przemysłu obronnego.
- Specjalne traktowanie dla sektora ciepłownictwa, w tym dodatkowe bezpłatne uprawnień do emisji w zamian za zobowiązanie do inwestycji.
- Zwiększenie budżetu Funduszu Modernizacyjnego i jego kontynuacja po 2030 r.
- Ochrona rynku przed spekulacjami na rynku CO2 bez wskazywania wprost korytarzy cenowych.
„Przede wszystkim warto zwrócić uwagę, że z perspektywy prawnej i regulacyjnej coraz częściej pojawiający się postulat likwidacji EU ETS ma dziś przede wszystkim charakter polityczny, a nie operacyjny. Dziś należy rozmawiać nie o tym, czy system zlikwidować, lecz jak go zreformować, aby ograniczać presję kosztową na przemysł, nie rezygnując z celów transformacyjnych. Znacznie ważniejsze jest więc pytanie o kierunek rewizji systemu oraz o to, jak państwa członkowskie wykorzystują istniejące instrumenty łagodzące skutki transformacji. Uproszczeniem byłoby bowiem twierdzenie, że źródłem problemu są wyłącznie regulacje unijne. Równie istotne są wieloletnie zaniechania krajowe – brak wystarczających inwestycji modernizacyjnych, opóźnienia infrastrukturalne i niewystarczające wykorzystanie przychodów z ETS na cele, którym ten system miał służyć. Największym ryzykiem jest dziś nie sama regulacja, lecz bierność i odkładanie decyzji w oczekiwaniu, że sytuacja rozwiąże się sama. Zamiast czekać na polityczny „cud” w Brukseli, trzeba konsekwentnie uruchamiać działania tam, gdzie decyzje zależą od nas — w inwestycjach, infrastrukturze, efektywności i mądrym wykorzystaniu dostępnych instrumentów” – Beata Superson-Polowiec, Radca prawny, Wspólnik w Kancelarii Polowiec i Wspólnicy.
Europa szuka kompromisu: reforma zamiast likwidacji
Debata nad przyszłością EU ETS przeniosła się również na poziom unijny. Tuż przed szczytem Rady Europejskiej 19 marca grupa 10 krajów zaapelowała w liście do KE o gruntowną reformę systemu. W gronie tym znalazły się Polska, Włochy, Austria, Bułgaria, Chorwacja, Czechy, Grecja, Węgry, Rumunia i Słowacja. Sygnatariusze domagali się złagodzenia wpływu systemu na ceny energii elektrycznej oraz zmniejszenia ryzyka zmienności cen emisji dwutlenku węgla, w tym przedłużenia bezpłatnych uprawnień do emisji CO2 poza 2034 r. Ponadto jako kluczowe wskazali złagodzenie procesu wycofywania bezpłatnych uprawnień, aby uniknąć nadmiernego obciążenia przemysłu w okresie przejściowym. Zwrócili oni uwagę, że obecny kształt regulacji w połączeniu z wysokimi cenami energii stał się poważnym zagrożeniem dla wielu strategicznych sektorów przemysłu europejskiego. Z drugiej strony systemu bronią państwa najmniej uzależnione od importu paliw kopalnych oraz sama Komisja Europejska, podkreślając jego kluczową rolę w redukcji emisji i ograniczaniu zależności od importu paliw.
Na szczycie UE nie poparto wstrzymania ETS, pojawił się jednak wyraźny nacisk na reformę i uwolnienie z rezerw części puli bezpłatnych uprawnień, by obniżyć ceny uprawnień oraz ceny energii. Historycznie zadaniem MSR było głównie zapobieganie zbyt niskiej cenie uprawnień. Teraz, dzięki planowanym zmianom może stać się ona narzędziem redukcji obciążeń związanych z ETS. W konkluzjach Rady Europejskiej wskazano działania krótkoterminowe wokół rezerwy stabilności rynkowej oraz zapowiedź zmian dyrektywy ETS w kierunku „realistycznej ścieżki dekarbonizacji” po 2030 r. W konkluzjach podkreślono m.in. kwestię łańcucha kosztowego w energetyce, co jest ukłonem w stronę państw takich jak Polska. W tym samym punkcie konkluzji znalazło się jednak wskazanie o kluczowym znaczeniu systemu ETS jako narzędzia transformacji energetyczno-klimatycznej.
Szefowie państw zgodzili się, że niezbędne są krótkoterminowe interwencje, aby zapewnić przystępne ceny energii. Jednocześnie KE zamierza przyjrzeć się wszystkim elementom składowym rachunków za energię, ponieważ koszty emisji CO2 stanowią w UE średnio tylko 11 proc kosztów energii. W Polsce wpływ ETS jest jednak największy w Europie.
Po szczycie Rady Europejskiej Ursula von der Leyen zapowiedziała dodatkowe rozwiązania dla przemysłu, w tym propozycję zwiększenia MSR oraz utworzenia funduszu na rzecz dekarbonizacji o wartości 30 mld euro z preferencją dla mniej zasobnych państw. Ponadto ma nastąpić aktualizacja wytycznych określających, ile bezpłatnych uprawnień otrzymuje dana branża przemysłowa na podstawie benchmarków.
Czas na realistyczną dekarbonizację. Co w najbliższej przyszłości?
O finalnym kształcie reformy na podstawie wniosków ze szczytu zadecyduje Komisja Europejska, co rodzi pytania o to, czy przemodeluje system w myśl krajów sceptycznych wobec ETS, czy zwolenników systemu. KE, zgodnie z oczekiwaniami państw walczących o złagodzenie mechanizmu, zadeklarowała, że dokona jego rewizji do lipca. Oznacza to więc przyspieszenie prac o kilka miesięcy – początkowo rewizja miała bowiem pojawić się w trzecim kwartale.
Konieczność dostosowania EU ETS do realiów gospodarczych sektora oraz wzmocnienia mechanizmów ochronnych przed ucieczką emisji jest szeroko podnoszona przez polski przemysł energochłonny. Koszty energii stanowią dla niego ogromne obciążenie, a obecna trajektoria redukcji emisji nie odpowiada możliwościom technologicznym i realiom inwestycyjnym oraz nie uwzględnia poziomu rozwoju infrastruktury ani tempa wdrażania innowacji.
Choć Polska od dawna krytykowała system ETS, dotychczas pozostawała w tej opinii raczej odosobniona. Obecnie jednak rośnie grupa państw domagających się zmian, co zwiększa szanse na wypracowanie bardziej elastycznego podejścia do polityki klimatycznej UE.
Temat przyszłości EU ETS i jego wpływu na sektor przemysłu będzie kontynuowany podczas nadchodzącego V Kongresu Energetyki Przyszłości. Zapraszamy do wspólnej debaty!
